国土资源执法监察是国土资源管理工作的重要组成部分，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对执法监察工作高度重视，充分肯定了其地位、作用，提出了明确要求。本文在分析国土资源执法监察工作的难点、焦点和存在问题的基础上，提出加强执法监察工作的对策，力求化解执法难，难执法这一问题。
一、存在问题
（一）管理体制改革不到位，深层次的问题尚未触及，有待于认真研究加以解决
在国土资源管理体制改革中，各级政府注重强化执法监察的地位和作用，人员、经费纳入财政预算，改善条件，增加设备，调整人员，提升格次，充实领导，有力地支持执法监察工作，形成了省有执法监察局，市有执法监察支队，县（区）有执法监察大队，乡镇国土所配备有执法监察人员的四级执法监察组织体系。机构建制全面到位，但管理体制很不到位，一是管理体制不顺，领导隶属关系不清。省执法监察局与市国土资源局、市执法监察支队，市执法监察支队与县（区）国土资源局、执法监察大队在行政管理上的领导、隶属关系不清，需要作出明确规定。
二是执法范围、权限不清。从理论上讲，省执法监察局可以任意在全省范围内查处国土资源违法案件，开展国土资源执法监察工作。市执法监察支队亦可在市辖内履行同样的职权，然而《行政处罚法》设定的行政处罚管辖的基本规则是行政处罚案件由违法行为发生地的行政主体管辖，在新的法律、法规对管辖权未作另行规定的情况下，如果由违法行为人住所地行政主体管辖更为方便的，经与行为发生地行政主体协商，也可由违法行为人住所地行政主体管辖；两个以上行政主体对同一违法行为都有处罚权的，或者违法行为地点难以查明的，由最先查处的行政主体管辖，对发生争议的，报请共同上一级行政机关指定管辖，即就是说国土资源执法监察对资源违法行为的查处是属地管理，先入为主的执法体制，市及市以上执法监察部门在没有法规作保障的情况下，很难主动介入重大资源违法案件的查处，极易形成地方保护主义下的执法格局，难以打击、惩处违法行为，有效的保护国土资源。
三是执法监察与行政管理主体合一，难以完成法定职责，在组织机制上把职责限定在了对外的执法。土管、矿产、房管法均规定了执法监察对行政管理中违法审批、违法许可、违法确认等方面的违法机关、违法责任人的监督查处权，而现行的组织机制是执法监察部门是行政主管机关所属的事业单位，在主管机关授权下开展执法监察工作，无执法处罚权和监督稽查权，只有对资源违法案件的调查取证权。
四是土地执法监察与矿产执法监察分而治之，各自为战，分头执法的局面依然存在，个别地方甚至于存有另起炉灶，单独设立矿产执法监察机构的设想。
五是机构健全，人员配备基本到位，但法律知识匮乏，执法水平不高，素质参差不齐，承办大案、难案、复杂案件的人员甚少；虽然绝大部分执法监察部门实现了财政供养，但自收自支依然存在；财政供养仅仅解决了工资部分，办案经费极少。
（二）执法难是诸多因素的综合反映
一是法律规定严、疏不一，严的无法执行，疏的难以操作。以《土地管理法》为例，过份地强调立法技术和立法技巧，文字表述严慎圆滑，严的到了无法执行的地步。如非法占地，法律规定的主罚是“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”，但是如何拆除（没收），由谁来拆除（没收），怎样拆除（没收），法律并未作出明确性的强制规定。县级以上国土资源部门依法责令了，也就尽到了执法责任，违法当事人拒不执行责令，国土资源部门既没有强制手段，又没有强制执行的法规依据，结果只能是以次罚代主罚，收取罚款了之。立法上导致了“以罚代批”的法律后果，国土资源部门相反要承担“以罚代批”的执法责任。再以《矿产资源法》为例，立法疏漏、空白、死角过多，审批许可、登记（公示）管理与执法脱节，催示程序前置，执法操作困难。如未取得采矿许可证擅自采矿、超越批准矿区范围采矿、买卖出租转让矿产资源等违法行为，由于金属类矿产资源探、采矿许可机关是省级以上人民政府国土资源部门，执法机关是市县级人民政府国土资源部门，在行使执法处罚权时，首先要履行责令限期纠正这一催示程序，限期内违法当事人是否到省级以上国土资源部门履行了有关审批许可手续，履行结果如何，市县级国土资源部门无法得知，在许可履行法定期限内，法律并未赋予执法者强制手段，面对违法行为、违法责任人，执法者只有望而兴叹；对越界开采、擅自转让探、采矿权行为，由县级以上国土资源部门吊销勘查许可证、采矿许可证的规定，与《行政许可法》规定相冲突，实际执行中市县级国土资源部门吊销勘查许可证、采矿许可证的执法权既作不到，又无法实施，结果只能由颁发勘查许可证、采矿许可证的“行政机关或上级行政机关”依法吊销。
二是执法程序复杂，环节多，时间长。《行政处罚法》规定了一套较为完备且行之有效的行政处罚程序，国土资源部、厅又配套了规章，行政机关内部设置了执法监察机构，设立了层层把关的审查环节，从违法案件的调查取证到处罚决定的作出，时间长，环节多，传递手续复杂，加之制止无强制手段，当程序到位，环节走完，发出处罚决定时，对于违法占地案件，当事人的违法占地行为已经结束，非法建筑物已经形成。
三是执行难，强制执行更难。在无强制执行权的情况下，凡是强制执行必须申请人民法院，一则各级法院颁布了执行“十不准”，其内容的绝大部分正好适用国土资源部门所申请的强制执行案件；二则申请法院执行的案件首先要进行司法审查，审查中执行不了的才转到执行庭，由于法院内部对行政执行案件传递中受诸多因素的制约，导致执行无限期拖延，有的甚至于久拖不决。
四是破坏耕地、破坏矿产资源案件鉴定确认难，依法裁量更难。破坏资源案件目前尚无确认鉴定的规定标准和指标技术参数，也无“两院”和社会公众认可的鉴定机构，执法者很难裁量决定处罚，造成触犯刑法在移送上存有“两难”，即难以准确地定性，不敢移送；移送后司法机关不接，或者接而不处，影响了案件的执行和违法行为的制止，达不到执法目的，甚至于引起负面影响。
五是取证难。取证无手段，证据不足难定性，难以准确适用法律。
六是案件查处无统一规范的操作规程。怎样才算作到了事实清楚，证据确凿，清楚、确凿没有标准，要求取得那些证据。如非法转让案，非法行为的认定是转让行为是否成立，转让方是否交付了标的物，收取了转让价款，或取得了索取转让价款的权利，受让方是否取得、占有、使用了转让标的物。处罚裁量的依据是转让价款，而非法转让现场的占用，现场勘测与案件的定性、处罚毫无关系，但上级主管部门要求必须要有现场勘测报告。
（三）以“三性”为特点的资源违法行为根治困难重重
所谓“三性”，即推动性、隐蔽性、规避性。推动性主要表现在重点项目、重点工程、农业产业结构调整、资源供求市场变化、移民村庄改造、节假季节等六个方面。当遇到其中任何一种时，违法案件就会急剧增加。若遇到资源供求市场变化，节假季节推动时，加大巡查、执法力度，坚持常抓不懈，预防为主，能起到一定的制止作用；若遇到重点工程项目、农业产业结构调整、移民搬迁、灾民安置、村庄改造推动时，其治理查处出现地方政府规范性文件与法律、行政法规冲突；执法与支持促进、服从服务地方经济发展，确保重点工程项目建设冲突；上级职能部门履行职责与地方政府发展经济宏观决策冲突；本级职能部门履行职责与地方政府其他相关部门履行职责冲突时，形成难以协调的矛盾，权衡取舍困难，使执法陷入“两难”境地。隐蔽性是指弄虚作假，巧立名目，掩盖非法目的，查实违法行为难以取得足够证据。规避性是借法律法规不衔接，不完备，留有空白死角的现状，当事人钻法规的空子，明知是违法，但处理时难以找到恰当准确的法规。在实际中，隐蔽性和规避性往往交织存在于一种违法行为之中。如以租代售的房地产非法转让，《城市房地产管理法》与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的立法精神、立法宗旨不一致，依《暂行条例》出租国有划拨土地上形成的房屋产权是违法行为，要处没收非法所得，并处罚款的处罚，而《城市房地产管理法》是允许、放开的，只规定应当缴纳租金中所含的土地收益，不缴纳的，没有规定承担相应法律责任的条款。虽然房地产立法是放开的，却规定具体实施办法由国务院另行制定。房地产管理法实施10多年来，国务院一直尚未颁布该方面的行政法规，加之房地产管理方面的行政法规对房屋出租期限无规定，只能适用《合同法》规定的最长期限20年，但《合同法》是规范民事行为的，不能规范行政管理行为，更不能作为行政处罚的法律依据。
（四）执法监察应当澄清“两大误区”
一是省、市、县三级联合查处违法案件误区。行政处罚与行政监督有质的区别，行政处罚是行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政法规规范，尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为，实施处罚的主体必须是法定的行政主体，具有唯一性和排他性；处罚的依据法定,程序合法，处罚的目的是惩戒。行政监督是行政主体依法定职权，对相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查了解、监督执行的行政行为，主体是享有某项监督权的行政机关和法律、法规授权的组织，依职权的单方具体行政行为，没有必须遵守的法定程序；目的是检查相对方遵守法律、法规、规章，执行行政机关的决定，命令情况，防止、纠正相对方的违法行为，保障法律、法规、规章的执行和行政目的的实现。行政监督可能引起行政处罚，也可能引起行政奖励，还可能引起其他行政行为，但所引起的行政行为均是独立存在的，各自承担所产生的法律后果的。所以省、市、县三级只能联合进行国土资源执法巡查，即行政监督，而不能联合查处违法案件，负责必将导致处罚主体、处罚程序混乱违法。
二是信访与执法监察混淆，投诉就是举报的误区。信访是公民、法人或者其他经济组织向各级政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理的活动。执法监察是监督法律、行政法规执行，制止、预防违法行为，惩戒、教育违法者，维护法律尊严的活动，投诉请求与举报违法行为有质的区别，但不排除投诉请求中有举报的成份，所以执法监察只能承担投诉请求中举报违法行为的调查核实并立案查处，其查处行为向国土资源管理法律法规和行政处罚法负责，并不需要依据《信访条例》向上级主管部门和信访当事人作出答复和说明、解释。
二、对策建议
（一）建立全新的执法监察机制，解决执法中的深层次问题
一是建立独立于省级以下国土资源行政管理机关以外，向国土资源部直接负责的执法监察体系，实行以行政许可、审批、确认为主的行政执法权与以行政处罚、处分为主的执法监察权“两权分离”，对外赋予执法处罚权，对内赋予行政监察权，人员编制，财产经费垂直管理，有效的解决“帽子”与“票子”的关系。
二是实行职责专一管理。执法监察的职责就是执国土资源管理的法律、法规、规章，依法查处国土资源违法案件，监督国土资源行政管理机关依法审批、许可、确认，查处行政管理机关在行政执法中的违法行为、违法责任人，从而有效地化解地方政府规范性文件与法律、行政法规；执法与服从服务于地方经济发展等方面的冲突。
三是实行执法监察人轮岗交流制。省执法监察局处长，市县执法监察局长在全省范围内实行轮岗交流，岗位任期不超过五年。
（二）划分执法权限，建立报备制度
一是依据国家建设用地批准权限，划定省、市、县三级查办案件权限范围。对土地违法案件按照批准权限明确部、省、市、县的查处范围。对矿产资源违法案件，规定国防工业国家安全类矿产资源违法案件由部执法局立案查处，以沙石、粘土为主的非金属类矿产资源违法案件由县执法局查处，金属类和煤、汽、油类矿产资源违法案件原则上由市执法局立案查处，市级查处难度大的交由省执法局查处，同时规定凡在社会有重大影响的违法案件由省执法局立案查处，影响特别重大的由部执法局立案查处，对村民建房类违法案件，由县执法局委托乡镇国土所立案查处，依法由执法局履行办案程序，发出处罚决定书。
二是建立案件查处报告、备案制度。在规定的案件查处权限范围基础上，下级执法部门发现应属上级执法部门查处的案件，应当在24小时之内向上一级报告，上级部门收到报告后应当在3天之内奔赴违法现场，若在规定时间奔赴现场有困难的，以书面形式委托下级执法部门立案查处，案件查处结果专题报告上级执法部门；下级部门立案查处的违法案件按月向上级执法部门进行备案。
三是罚没款票据由国土资源部执法局统一印制发放管理，罚没款以省为单位核算，并与省级财政部门联合制定罚没款收缴、返还核算办法，接受当地财政、审计部门的审查监督。
四是建立案件查处第一责任人制度，各级国土资源执法部门的一把手是违法案件查处的第一责任人，纳入工作考核，对案件查处不力，执法秩序混乱的实行预警、提醒和诫训谈话，限期纠改，严重失职的要坚决追究责任。
（三）制定案件查处操作规章，建立错案追究制度
一是以土管法、矿产法、房地产法和“九个条例”为实体法，汇总违法种类，对法律、法规规定的违法行为构成要件，处罚标的、处罚额、处罚依据，依违法种类逐一规定能够证明违法事实所必须的直接证据和简接证据，使事实清楚，证据确凿作到具体量化。
二是以行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等为程序法，从应诉的角度出发，制定查处资源违法案件必备程序，并统一印制告知、通知，使执法文书格式化。
三是健全违法案件案卷管理制度，建立违法案卷档案库。
四是建立错案追究制度，分层次划分错案责任人。凡案件事实调查清楚，调查取证达到规定要求的直接证据和简接证据，作到了证据确实、充分，但由于国土资源管理类法规与其他法规冲突，被其他法律认定为合法，导致案件败诉的，应当认定其不为错案，谁都不承担错案责任；凡案件查处承办调查人调查的事实不清，应该取得的直接证据和简接证据未完全取得；适用法律错误，法律条款用错；程序不到位，或者超过法定的程序到位时限，导致案件败诉的，案件查办人承担错案责任；凡案件查处承办人调查的事实清楚，证据确凿，适用法规及其条款准确，处罚裁量得当，在决定具体处罚过程中集体研究讨论时，或者领导签发时，不尊重案件查办人意见，导致案件败诉的，研究案件或者签发领导承担错案责任；凡案件败诉既有调查事实不清，又有集体研究适用法律条款错误，也有领导签发改变处罚裁量等原因造成，按败诉原因认定，依比例划分承担败诉责任。
（四）设立国土公安，解决取证难的问题
（五）修订法规，完善立法，提高法规的操作性
一是修订完善《土地管理法》，在《土地管理法》中增加土地市场的章节及其相关规定，将土地市场划分为政府出让的一级市场；供土地资产交易的二级市场；集体土地流转、国有土地有偿转换的三级市场；明确土地的财产性及其财产权利，使其具有一般物的普遍特点，明确承包经营土地使用权转包、出租、转让、抵押、参股、出资、入股等行为的权利义务，使土地承包经营人明确自己依法取得土地使用权的权利义务；对非法占地上新建的建筑物在立法上明确该建筑的整体属违法财产，不受法律保护，对在耕地上建设的，其建筑物必须拆除，期限内由违法责任人自行拆除，超期限由国土公安，未设国土公安的由当地公安机关和国土资源执法机关联合拆除，对在规划区内建设的，其建筑物原则上没收，若当事人有请求的，经社会中介机构评估确值后由当事人连同土地使用权一起买回，国土资源行政主管部门依法办理土地出让、审批手续。
二是制定《土地资产权利法》，取代《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，在立法上明确土地使用权与土地资产权的关系与区别，明确国有土地资产、企业土地资产、个人土地资产的产权界限和权利主体，并量化到单位、个人，以财产数量、份额确定收益的取得与分配；明确地产、房地产买卖交易规则、交易方式，建立地产、房地产期货市场和按揭市场，使地产、房地产变为融资工具；规定地产、房地产出租、抵押的法定条件和期限，对以租代售行为明确其违法性和应承担的法律责任。
三是修订《城市房地管理法》，完善立法中遗留的空白，并使之与《土地资产权利法》相衔接，突出划拨建设用地上形成房产的行政管制特点，明确行政主管部门及其管理权力。
四是依据《物权法》制定《不动产统一登记规则》，以主物权土地使用权为主，规定不动产的管理登记部门为国土资源部门。
五是修订完善《矿产资源法》，在立法上建立矿产资源市场体系，以矿产资源招拍挂为主要方式，牢控矿业权一级市场，允许矿业权买卖、租赁、出资、入股、抵押，搞活矿业权二级市场，细化矿业权转让行为，增强矿业权转让的可操作性；将现行的《矿产资源勘查登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等行政法规合并到修订后的《矿产资源法》，使其更具系统性、全面性和规范性；改革现行的探矿权、采矿权审批许可体制，对不影响国家军事、航天、航空的矿产资源实行属地管理，属地审批，属地登记；取消行政执法中的催示程序，一旦发现矿产资源违法行为即能立即处理；使吊销勘查许可证、采矿许可证等能力罚的处罚，作到批准许可机关与执法处罚机关相统一，避免有权执法者而无实施处罚的行为能力的现象发生。
